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第十一章：市场经济转型期的腐败挑战（1992 - 2002）
第一节：国有企业改制中的资产流失
1992 年，中国正式开启了向市场经济转型的重要征程，这一时期的诸多改革举措都旨在打破旧有计划经济体制的束缚，释放经济活力，让市场在资源配置中发挥更大的作用。而国有企业改制作为其中关键的一环，承载着优化国有经济布局、提高企业运营效率、增强企业竞争力等重要使命。然而，在这一充满变革与希望的过程中，却出现了不容忽视的资产流失问题，犹如一颗毒瘤，侵蚀着国有经济的肌体，对国家、企业职工以及整个市场经济体制的健康发展都带来了严峻的挑战。
（一）市场经济转型背景下国有企业改制的重要性
在计划经济时代，国有企业作为国民经济的绝对主导力量，在保障国家基础工业建设、提供基本物资供应等方面发挥了巨大作用。但随着经济的发展，国有企业逐渐暴露出诸多弊端，例如产权不清、管理僵化、政企不分、企业缺乏自主经营权和创新动力等。市场经济转型要求国有企业必须进行改制，通过明晰产权、建立现代企业制度，使其能够更好地适应市场竞争，提高资源利用效率，实现国有资产的保值增值。
从宏观层面来看，国有企业改制有助于优化整个国民经济的产业结构。一些传统的、不符合市场需求或者经营效率低下的国有企业，通过改制可以实现资源向更有前景、更具竞争力的产业领域流动，从而提升整个国家经济的质量和效益。同时，改制后的国有企业能够以更加灵活的姿态参与国际国内市场竞争，增强我国经济在全球经济格局中的地位。
（二）资产流失问题凸显的复杂性与严重性
然而，正当国有企业改制大刀阔斧推进之时，资产流失问题却愈发凸显出来，而且其呈现出的复杂性和严重性超乎想象。这并非是单一因素导致的简单现象，而是涉及到众多主体、多个环节以及复杂的利益交织。
一方面，参与改制的主体众多，包括企业内部的各级管理人员、地方政府相关部门工作人员、外部的评估机构、投资者等，这些不同主体有着各自的利益诉求，一旦缺乏有效的约束和监管机制，就很容易滋生出为谋取私利而损害国有资产的行为。
另一方面，改制过程涉及资产评估、产权界定、产权转让、职工安置等多个关键环节，每一个环节都存在着被人为操纵、钻空子的可能性。低估资产价值、虚假评估、暗箱操作等手段层出不穷，使得国有资产在不知不觉中大量流失，数额之巨大令人痛心疾首，并且这种现象的蔓延还对社会稳定、市场公平竞争等诸多方面产生了连锁反应，亟待深入剖析和解决。
二、国有企业改制中资产流失的主要表现形式
（一）资产评估环节的猫腻
低估资产价值
在国有企业改制的资产评估过程中，低估国有资产价值是最为常见且隐蔽性较强的手段之一。部分企业负责人出于私利，与外部的资产评估机构相互勾结，授意其在评估时采用不合理的评估方法或者故意压低关键资产的估值参数。
例如，对于企业的土地资产，本应按照市场公允价值结合其地理位置、开发潜力等多方面因素进行科学评估。但在一些案例中，却仅仅参照多年前的划拨土地价格，完全忽略了土地市场价格的大幅上涨以及其潜在的商业开发价值，使得原本价值数亿元的土地资产在改制评估中仅被作价几千万元。
同样，对于企业的机器设备，明明有些是进口的先进生产设备，且仍处于良好的使用状态，具备较高的生产效能和剩余使用寿命，但在评估时却被按照废旧设备的价格来计算，仅仅考虑其残值，而忽视了其正常运转能够为企业持续创造价值的能力，导致这些设备资产价值被严重低估。
漏评资产项目
还有一种情况就是故意漏评资产项目，将一些本应纳入改制企业资产范畴的重要资产排除在评估范围之外。比如企业的无形资产，像知名品牌、专利技术、独特的商业配方等，这些往往是企业经过多年的研发投入、市场培育积累起来的宝贵财富。
然而，在改制资产评估时，有的企业负责人和相关利益方故意隐瞒这些无形资产的存在，或者在提供资料时故意遗漏相关信息，使得评估机构未能将其纳入评估范围，从而在产权转让等后续环节中，这些无形资产就被无偿地剥离出去，造成国有资产的重大损失。
虚假评估报告
更有甚者，一些外部评估机构在利益的驱使下，完全违背职业道德和专业规范，出具虚假的评估报告。他们根本没有按照严谨的评估程序对企业资产进行实地勘查、市场调研、数据分析等必要工作，仅仅凭借企业方提供的片面资料或者口头描述，就编造出看似正规却严重失真的评估报告。
这些虚假评估报告往往能够顺利通过相关部门的审核，原因在于存在内部人员的配合，他们对报告中的明显漏洞和不合理之处视而不见，共同为国有资产低价转让等行为披上了看似合法的外衣，最终导致国有资产在错误的评估基础上被肆意处置，损失惨重。
（二）产权转让环节的暗箱操作
定向低价转让
在产权转让阶段，部分企业负责人与外部势力勾结，将国有资产有选择性地、以远低于市场合理价格的水平定向转让给特定的私人企业或关联企业。这种行为往往打着招商引资、扶持新兴产业等幌子，实则是为了个人私利或者小团体利益。
比如，某地区的一家大型国有机械制造企业，在改制过程中，其负责人通过暗箱操作，绕过了正常的公开招标、竞价等程序，将企业的核心生产车间及相关设备的产权以极低的价格转让给了一家由其亲属实际控制的私人企业。而这家私人企业接手后，凭借这些原本属于国有企业的优质资产，迅速在市场上获取了巨额利润，原本应归国家所有的收益就这样流入了私人腰包。
内部人控制下的自买自卖
还有一种典型的情况就是内部人控制下的自买自卖现象。企业内部的管理层利用自己掌握的改制主导权，成立私人公司或者借助关联公司，先将国有企业的优质资产以不合理的低价转移到这些私人控制的实体中，然后再通过一系列复杂的财务操作和股权变更，实现对原国有企业资产的实际占有和掌控。
例如，一些国有企业的管理层在改制时，先以所谓的 “管理层收购”（MBO）为名，通过操纵资产评估、压低转让价格等手段，让自己控制的公司以极低的成本获得企业的大部分股权，进而将国有企业变成了自己的私人产业，把国有资产堂而皇之地据为己有，严重损害了国家和广大职工的利益。
设置不合理的转让条件
为了确保特定对象能够顺利获得国有资产产权，一些改制企业在产权转让过程中还会设置各种不合理的条件。比如在招标公告中对受让方的资质要求、业绩要求等方面进行特殊设定，看似是为了保证企业后续能够良好运营，但实际上这些条件是专门为某些有利益关联的企业量身定制的。
这样一来，其他真正有实力、有意愿且可能会给出合理价格的潜在投资者就被排除在外，使得国有资产只能按照事先安排好的低价转让给特定对象，造成国有资产无法在公平、公正、公开的市场环境下实现价值最大化，进而导致大量资产流失。
（三）职工安置资金的侵占与职工权益的损害
侵吞职工安置资金
职工安置资金本是保障国有企业改制过程中职工能够平稳过渡、妥善安置的重要资金来源，然而，却成为了部分不法分子觊觎的对象。一些企业负责人通过虚报职工人数、虚增安置费用标准等手段，套取大量的职工安置资金，然后将其挪作他用，或者首接装入自己的口袋。
例如，在某纺织企业改制时，企业管理层上报的职工安置资金预算是按照全体职工足额发放经济补偿金、补缴社保等各项费用来计算的，总计需要数千万元。但实际操作中，他们通过减少实际发放人数、降低补偿标准等方式，截留了一大笔资金，而这些被截留的资金并没有用于企业的其他合理用途，而是被相关人员用于个人的奢侈消费、投资房产等，使得众多下岗职工面临生活困境，无法得到应有的安置保障。
拖欠职工工资
除了侵吞职工安置资金外，拖欠职工工资也是国有企业改制过程中损害职工权益的常见问题。部分企业在改制期间，以企业资金紧张、改制手续未完成等为由，长期拖欠职工的工资、奖金以及各项福利待遇。
有的企业甚至将原本用于发放工资的资金挪用于偿还企业的债务或者其他非必要支出，导致职工几个月甚至数年都拿不到应得的报酬，严重影响了职工的正常生活，引发了大量的职工上访、群体性事件，对社会稳定造成了极大的冲击，同时也反映出在改制过程中对职工权益保护的严重缺失以及相关监管的不力。
忽视职工社保等权益
此外，在改制过程中，还有相当一部分企业忽视职工的社保权益，没有按照规定为职工足额缴纳社会保险费用。一些企业在计算社保缴费基数时故意压低，或者中断缴纳社保的时间，使得职工在退休后无法享受到应有的养老、医疗等保障待遇。
这种对职工社保权益的忽视，不仅损害了职工的切身利益，而且从长远来看，也给社会的社会保障体系带来了潜在的负担，一旦这些职工在年老体弱或者生病时无法得到相应保障，社会就需要投入更多的资源来进行救助，进一步凸显了国有企业改制中资产流失问题所引发的一系列连锁负面效应。
三、导致国有企业改制中资产流失的原因分析
（一）法律法规不完善
相关政策存在漏洞
在市场经济转型初期，国有企业改制相关的法律法规和政策还处于不断摸索和完善的阶段，存在不少漏洞。例如，对于资产评估的具体标准和方法，虽然有一些原则性的规定，但在实际操作中缺乏细化的、可操作性强的细则，这就给了一些不良企业和评估机构可乘之机，他们可以通过对政策的模糊解读来选择有利于自己低估资产价值的评估方式。
又如，在产权转让方面，对于如何界定公开、公平、公正的转让程序，以及如何防止内部人控制等问题，当时的政策并没有给出完善的应对措施，导致在实际改制过程中，很多企业可以轻易绕过正常的监管要求，进行暗箱操作，将国有资产低价转让出去而难以受到有效的法律制裁。
法律更新滞后于实践
随着国有企业改制的快速推进，新的情况和问题不断涌现，但相关的法律更新却相对滞后。一些新兴的改制模式，比如管理层收购等，在实践中己经出现了诸多资产流失等问题，但与之对应的法律规范却迟迟未能出台，使得在处理这些问题时缺乏明确的法律依据，只能依靠一些临时性的行政措施或者参照旧有的不太适用的法律条文，无法从根本上遏制资产流失的乱象。
（二）监管机制薄弱
内部监管形同虚设
从企业内部来看，很多国有企业的内部监督机制在改制过程中完全失效。企业的监事会、内部审计等部门本应发挥监督作用，防止企业资产被不当处置，但由于这些部门往往受到企业管理层的制约，缺乏独立性，在实际工作中，对于管理层主导的资产流失行为往往不敢或者无法进行有效的监督和制止。
例如，一些企业的内部审计人员在发现资产评估存在明显问题并向管理层反映时，管理层不仅不重视，反而对审计人员进行打压、调离岗位等，使得内部监督无法正常开展，为资产流失大开方便之门。
外部监管协调不畅
在外部监管方面，涉及到多个部门，如国资监管部门、审计部门、工商部门等，但这些部门之间缺乏有效的协调机制，存在职责交叉、信息不共享等问题。
比如，国资监管部门主要关注产权转让是否符合程序，但对于资产评估的具体细节可能了解不够深入；审计部门在进行审计时，可能由于时间和精力有限，无法全面覆盖所有改制企业的各个环节；工商部门在办理企业变更登记等手续时，更多侧重于形式审查，而对背后可能存在的资产流失问题难以察觉。各部门之间没有形成合力，导致对国有企业改制的整体监管存在诸多空白地带，使得不法分子有机会钻空子，造成资产流失。
（三）利益驱动与道德缺失
巨大利益诱惑
对于参与国有企业改制的部分人员来说，其中蕴含的巨大利益是他们不惜铤而走险、实施资产流失行为的重要诱因。企业的管理层看到了通过低估资产、低价受让等手段可以将国有资产变为自己的私人财富，从而一夜暴富；外部的投资者也期望通过不正当手段获取低价的国有资产，在后续的市场运营中获取高额利润；而一些中介机构，如评估机构、律师事务所等，为了获取高额的服务费用，也愿意配合企业进行虚假评估、出具不合法的法律意见等，各方在巨大利益的驱使下，形成了一种默契，共同推动了资产流失行为的发生。
职业道德和社会责任感缺失
除了利益驱动外，相关人员职业道德和社会责任感的严重缺失也是不可忽视的因素。无论是企业管理人员、中介机构从业人员还是部分政府工作人员，本应秉持着对国家、对企业职工负责的态度来参与国有企业改制工作，但实际情况却是他们将个人私利放在首位，完全不顾自己的行为会给国家经济带来损失、会损害职工的合法权益，缺乏最基本的道德底线，在没有有效约束的情况下，肆意妄为，导致资产流失问题愈演愈烈。
西、国有企业改制中资产流失带来的严重后果
（一）国家经济损失巨大
国有资产总量缩水
国有企业改制过程中的资产流失最首接的后果就是国有资产总量的大幅缩水。大量原本属于国家的优质资产，如土地、厂房、设备、无形资产等，通过不正当的手段被低价转让或者无偿流失，使得国家在国民经济中的资产积累减少。
据不完全统计，在这一时期的国有企业改制中，因资产流失导致的国有资产损失数额高达数千亿元，这对于国家的经济实力来说是一个沉重的打击，削弱了国家在基础设施建设、科技创新、产业升级等方面进一步投入的能力，影响了国家经济的可持续发展。
经济结构调整受阻
国有企业改制本是优化经济结构的重要契机，通过合理的资产配置和企业重组，可以使国有资产向重点产业、新兴产业等更具发展潜力的领域流动。但由于资产流失问题，很多优质的国有资产并没有按照合理的规划进行布局，而是被一些不法分子占有用于短期的私利获取，导致经济结构调整难以达到预期效果，一些关键产业的发展得不到足够的国有资产支持，延缓了整个国家经济结构优化升级的进程。
（二）社会稳定受到冲击
职工生活陷入困境
如前文所述，国有企业改制中资产流失往往伴随着职工安置资金被侵吞、工资被拖欠、社保权益被忽视等问题，这使得大量的企业职工在改制后生活陷入了困境。下岗职工失去了经济来源，又面临着无法得到妥善安置的局面，他们的基本生活保障都成了问题，只能依靠微薄的社会救济或者亲友帮助度日。
许多职工家庭因此陷入贫困，子女教育、医疗等方面都受到了严重影响，这种情况引发了职工的强烈不满和焦虑情绪，导致大量的职工上访、群体性事件频发，给社会秩序带来了极大的不稳定因素，影响了社会的和谐与安宁。
社会信任体系受损
国有企业改制作为国家层面的重要改革举措，本应是公平、公正、公开的，让广大民众看到改革带来的积极变化和希望。然而，资产流失问题的曝光却让民众对这一改革过程产生了质疑，对政府、企业以及相关参与方的信任度大幅下降。
人们开始怀疑改革是否真正是为了国家和人民的利益，是否存在权力寻租、利益输送等不公平现象，这种社会信任体系的受损不仅影响了国有企业改制后续工作的开展，也对整个社会的发展氛围产生了消极影响，不利于凝聚社会共识、推动其他各项改革的顺利进行。
（三）市场经济体制健康发展受阻
市场公平竞争环境被破坏
国有企业改制中资产流失行为破坏了市场经济体制所要求的公平竞争环境。通过不正当手段获取国有资产的企业，在进入市场后与其他合法经营、依靠自身实力发展的企业相比，具有了先天的成本优势或者资源优势，这就使得市场竞争失去了公平性。
那些诚实守信、努力创新的企业可能因为无法获得同等的低价资产而在竞争中处于劣势，长此以往，会打击企业的创新积极性和合法经营的动力，导致市场上出现劣币驱逐良币的现象，不利于市场经济的健康发展，阻碍了市场机制在资源配置中发挥应有的基础性作用。
企业治理结构混乱
在资产流失的过程中，很多国有企业的治理结构遭到了严重破坏。原本通过改制要建立的现代企业制度，如规范的股东会、董事会、监事会等治理机制，由于内部人控制、资产被非法转移等问题，无法正常构建和运行。
企业的决策不再基于科学的市场分析和股东利益最大化原则，而是沦为少数人谋取私利的工具，这不仅影响了改制后企业自身的发展，也使得整个市场经济中的企业群体无法形成良好的治理示范效应，延缓了我国企业整体治理水平提升的步伐，对市场经济体制的完善和成熟带来了阻碍。
五、应对国有企业改制中资产流失的策略与措施
（一）完善法律法规
细化相关政策法规
针对国有企业改制中资产评估、产权转让、职工安置等关键环节，要进一步细化相关的政策法规，明确具体的操作标准和流程。例如，对于资产评估，要详细规定不同类型资产的评估方法、评估参数的选取依据、评估机构的资质要求以及违规评估的法律责任等，使评估工作有章可循，杜绝随意性和模糊性。
在产权转让方面，要完善公开招标、竞价等程序的具体实施细则，明确如何界定公平合理的转让价格，如何防止内部人控制和设置不合理转让条件等，确保国有资产能够在规范的市场机制下实现价值最大化的转让。
及时更新法律体系
要根据国有企业改制实践中不断出现的新情况
继续
（二）强化监管机制
健全内部监管体系
首先要增强国有企业内部监督机构的独立性和权威性。比如，监事会成员的选任应更加多元化，除了企业内部推选部分代表外，还应引入一定比例的外部专业人士，如资深的财务专家、法律专家等，让他们能够以独立客观的视角对企业改制过程中的资产处置、财务状况等进行监督。同时，要赋予内部审计部门更大的权力，使其能够不受企业管理层的干扰，首接向企业的股东会或者上级国资监管部门汇报工作，对于发现的资产流失等违规行为有权力及时制止并要求整改。
建立健全内部风险预警机制，通过对企业资产数据、财务指标、改制流程进度等多方面信息的实时监测和分析，提前发现可能存在的资产流失风险点。例如，当资产评估结果与同行业类似资产价值出现较大偏差时，或者产权转让环节出现不符合正常程序的操作迹象时，系统能够及时发出预警信号，以便企业内部及时介入调查，防范资产流失于未然。
优化外部监管协调机制
要明确各外部监管部门在国有企业改制监管中的职责分工，避免出现职责不清、相互推诿的情况。国资监管部门应侧重于对国有资产保值增值情况的整体把控，严格审核改制方案、产权转让等关键环节；审计部门要加大对改制企业的审计力度，定期开展专项审计，重点审查资产处置的合法性、合规性以及财务收支的真实性；工商部门在办理企业变更登记等手续时，除了形式审查外，要与其他监管部门加强信息沟通，对存在疑问的改制企业进行进一步的实质审查。
搭建统一的监管信息共享平台，各监管部门将涉及国有企业改制的相关信息，如企业资产评估报告、产权转让公告、职工安置方案等及时上传至平台，实现信息的互联互通。这样一来，当某个部门发现问题时，其他部门可以迅速做出反应，形成协同监管的强大合力，全方位堵塞资产流失的监管漏洞。
（三）加强道德建设与激励约束机制
提升职业道德素养
针对参与国有企业改制的各类主体，包括企业管理人员、中介机构从业人员以及政府相关工作人员等，开展常态化的职业道德教育活动。可以通过举办专题培训讲座、案例分析研讨会等形式，深入剖析资产流失案例中的道德失范问题及其严重后果，引导大家树立正确的价值观和职业操守，强化对国家利益、企业职工利益的责任感和使命感，让他们在改制工作中自觉抵制利益诱惑，坚守道德底线。
行业协会要充分发挥自律作用，制定严格的职业道德规范和行业准则，并加强对会员的监督管理。例如，对于资产评估行业协会，要对评估机构及其从业人员的执业行为进行定期检查和不定期抽查，对于违反职业道德、出具虚假评估报告的行为进行严肃处理，视情节轻重给予警告、罚款、吊销执业资格等处罚，通过行业自律营造良好的职业风气。
完善激励约束机制
建立合理的激励机制，对于在国有企业改制过程中积极维护国有资产安全、推动改制工作规范有序开展且取得良好成效的企业管理人员、团队以及相关工作人员，给予适当的物质奖励和精神表彰。比如，可以设立专项奖励资金，对成功实现国有资产保值增值、妥善安置职工且改制后企业运营良好的案例进行奖励，奖励形式可以包括奖金、荣誉证书、晋升机会等，激发各方积极参与改制并保障国有资产安全的积极性。
同时，强化约束机制，加大对资产流失行为的惩处力度。对于参与资产流失的相关主体，不管是企业内部的违法违纪人员，还是外部的勾结者，都要依法依规严肃追究责任。不仅要追回流失的国有资产，还要对责任人处以高额罚款，情节严重的要追究刑事责任，让违法成本远远高于违法收益，形成强大的威慑力，遏制资产流失行为的发生。
（西）保障职工权益与社会监督
切实维护职工权益
在国有企业改制过程中，要把职工权益保障放在突出位置。严格规范职工安置资金的管理和使用，设立专门的资金监管账户，由国资监管部门、企业工会以及职工代表共同监管，确保安置资金专款专用，足额发放到每一位职工手中。对于拖欠职工工资、社保欠费等问题，要督促企业限期解决，在产权转让等环节可以设置相应的前置条件，要求受让方必须承担起解决职工遗留问题的责任，否则不予办理转让手续。
充分发挥企业工会的作用，让工会真正成为职工权益的代言人。工会要积极参与改制方案的制定、职工安置方案的协商等工作，代表职工向企业管理层和相关部门反映合理诉求，监督企业落实各项职工权益保障措施，对于侵害职工权益的行为，工会要敢于维权，通过合法途径，如劳动仲裁、法律诉讼等方式，为职工争取应有的权益。
强化社会监督力量
鼓励媒体、社会组织以及广大群众积极参与对国有企业改制的监督。媒体要发挥舆论监督的优势，对改制过程中出现的资产流失等问题及时曝光，引起社会的广泛关注，促使相关部门及时介入调查和处理。社会组织，如消费者协会、工商联等，可以从不同角度对改制企业的行为进行监督，发现问题及时向有关部门反馈。
建立畅通的群众举报渠道，设立专门的举报电话、邮箱以及网络举报平台等，对于群众举报的线索要高度重视，及时进行核实和处理，并对举报人给予严格的保密和适当的奖励。通过全社会的共同监督，形成一张严密的监督网，让资产流失等违法违规行为无处遁形，保障国有企业改制工作在阳光下健康、有序地推进。
