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纸志入堂，灯火未熄，议名虽成，策章初立。
太史院翌日便设下“策议共署处”，派三吏三笔，一案一灯，命曰：
“试书天下愿。”
而首地试点——东郡南台。
昔日为军屯重地，民志纷杂、田赋混乱，正是朝中最“不宜设志”的地方。
秦不归接令不拒，仅言一句：
**“若志不可落乱地。”
“那这志，不配谈政。”**
他未待朝派设笔，仅自归志山召出“无笔典使”七人，简衣执灯，亲赴东郡。
其名，不为传愿，不为布政，只为：
“以志问政，以纸通民。”
而此时朝堂之中，两股势力悄然分裂。
一人乃御史赵见非，仍冷守三司，不语，不动，不止。
他知：
“纸志己入堂，若再言拒，反为乱音。”
“不如静观其策，待其败于民心。”
而另一人，则为吏部左丞陆成晖，文风冷峻，善操律笔，密拟一策，名为：
“律策并推令”。
其意，借纸志之名，于各地派“律令策官”辅书民意，实则主笔皆由律部掌控。
表为听志，实为控志。
纸命之政，若再入此策——
便是归权，不归名。
而归志山不知朝局风浪。
秦不归一行七人，抵东郡城门之时，民风未开，志灯己熄，墙上白布悬而未书。
街口有童问：“你们是谁？”
有人答：
“是来记我们名字的。”
童又问：“记了，有饭吃吗？”
无人能答。
“策议共署处”设于旧仓之中，无鼓无旗，仅一案三凳，一灯一卷。
首日无一人来。
第二日，有农妇至，双目不识字，仅留一句：
**“我儿死在军税之下。”
“我想写他活过。”**
她不求赋免，不求官理，只求纸上写下：
“某乙，曾种麦三年，笑过五次，走时还想再活。”
卷未立，泪先落。
第三日，有老卒入，面上有疤，披残甲。
他坐下许久，写字颤抖，终于道：
“你们来得太迟了。”
“我兄死于五年前。”
“他只想在兵营外卖个煎饼摊。”
“官说无名之人，不得设摊。”
“他就那么没了。”
“若早三年，你们能来……”
“就写：他想摆摊。”
那一日，纸志入政三卷未起，却落愿百余。
策吏不敢封章，仅问秦不归：
**“这卷，入不了政章。”
“要废吗？”**
他看着那三页，缓缓道：
**“不入政，是你们的卷不能。”
“不是他们的名不配。”**
东郡风沙骤起，卷未干，议未成，官印先至。
第五日清晨，仓外鸣鼓三声，律策官三人到场，身披绿袍，胸佩吏部印，持令而来：
“奉朝旨——策志共署，律笔为辅。”
“此后一切志卷，由官笔校审、律吏归档。”
言虽曰“共署”，实则接管。
“无笔典使”七人默立一侧，无吏无职，无封无权，策桌被迫移位，灯也被置于官笔之后。
纸犹白，先落的却是：
“律部书官××于此设卷。”
初时百姓不察，有人欲记亡父之愿，尚未开口，律官己代为落句：
“某甲，愿归乡田，免兵征。”
语中一改“愿再见儿面”之原句，改为官可审之策。
妇人错愕而问：“他不是这么说的。”
律官答：
**“你那话，不能入卷。”
“这才是能审的志。”**
七日之后，志卷十成其七由官笔所署。
街头却起纷议：
“记志的怎么说话和官差一样？”
“若我们说什么都被他们改掉，那写来作甚？”
志乱之下，愿卷停收三日。
“无笔典使”闻讯自闭仓外，三日未入堂，仅将三页空卷置于仓门外，上书一句：
**“若你说的，不是你自己想说的。”
“那不必说。”**
第九日，秦不归自登灯坛，衣未换、令未持，只在堂中正席前起言：
“策志不贵在‘字’。”
“贵在——是否是你自己说出来的字。”
他提出纸志制度首次政地准则：
“纸志归心，名不可代署。”
· 一人一愿，志须出自本心，非官草、非旁录、非律笔所书；
· 所记之名，若非本人之言，须三证其意、五证其语，七人共议方可代署；
· 官不得主笔，律不得改愿，代志不得无凭，纸志之权归记名之人所有。
律策官闻之大怒，拔印而言：
**“无令不可立志。”
“若纸志不纳律笔，谁来判伪？谁来定真？”
“谁担其乱后之责？”**
秦不归答得极冷：
**“你不怕乱。”
“你怕的是，若真有一天人人能写自己的志。”
“便再也——用不着你来写他们的命了。”**
仓外百姓未语，但一老妪自路旁低声道：
“那年我夫死，是他们帮我写了一纸命。”
“我不识字，也没说话，就被写成‘愿从其子，安于族地’。”
“可我想说的，是：我不想埋他。”
“我想，他烧着走。”
那一刻，东郡风雪俱止。
纸未破，志己明。
志之乱，不因愿杂，而因心不由己。
东郡第十日清晨，仓门紧闭，卷案封存，灯火微颤。
秦不归未入堂，只在仓门外布一炭盆，亲手取出七日来积压志卷二十三页。
纸未裁，字未发，却早被律印、官语、非名之字所塞。
他未言，只看一眼，便放入火中。
烈焰起，纸香而焦，灰飞如羽。
律策官惊怒而起，斥责曰：“焚案毁策，此为抗命！”
秦不归却反言平声：
**“纸可毁，心不能改。”
“你毁的，是我能再记。”**
“你改的，是他们说过却被你写歪的命。”
他立于炭火之前，以灯代笔，设一石案，命曰：
“归心策坛。”
开坛三则：
· 一者，纸由人持，不由官守；
· 二者，志由人说，不由律改；
· 三者，愿由人启，不由吏批。
石案之上，不设笔架、不置律案，仅放一行木牌：
“你说，我记。”
此言传出，东郡百姓再来。
第十一日，一名老卒披残甲至，跪而不语，泪洒策前。
他只道一句：
“你肯听，我便肯说。”
他念亡兄遗语，写母亲旧事，书不成句、词多错简，但字字是他愿。
此志成后，落灯封存，成为纸命制度第一份——
“归心策卷·东郡首愿”。
三日之后，归心策坛卷满三石，灯火日夜未灭。
秦不归不设吏，不派官，仅以“无笔典使”共审三卷，成书七则，誊本三页，封灯为卷。
他将卷封为：
“东郡志策愿卷·初次奏议”
遣书吏自道送往三司策试堂，并留下一句：
“此为东郡百姓所愿。”
“请问你们——听否？”
朝中风变。
赵见非收到“初愿卷”，未拆即问：
“此卷为何无律批？”
太史回：
“因未裁于律，也未由吏。”
“全是百姓——自说。”
他沉默良久，未落批，未设止，只留一句：
“送往策试堂，启堂再议。”
此言一出，策堂传议：
是否设立**“志策副堂”**，由纸命制度专设一席，为民志建言所用，辅于政堂之外。
那一夜，东郡仓外，纸灯百盏，不书、不言、不辩，仅以光照案、以心记名。
而纸命制度，第一次真正以——一地政愿之力，撼动朝局。
